WOZ: Die Initiative der SVP will die Einbürgerungspraxis verschärfen. Sollte die Schweiz unter dem Gesichtspunkt der Integration nicht genau das Gegenteil tun - mehr Ausländerinnen und Ausländer einbürgern?

Regula Argast: In der Schweiz ist jeder fünfte Mensch ein Ausländer, eine Ausländerin. In den anderen europäischen Ländern ist die Ausländerquote viel tiefer - nicht zuletzt, weil sie mehr Menschen einbürgern.

Wie restriktiv ist denn die Schweiz bei Einbürgerungen?

Seit einiger Zeit wurde die Praxis etwas gelockert. Die SVP wirft zwar der Linken gerne vor, sie versuche, den Zugang zum Bürgerrecht immer stärker zu erleichtern und somit das Bürgerrecht zu verschleudern. Doch wir sind immer noch ein Land mit einem der restriktivsten Einbürgerungsgesetze Europas.

Wirklich?

1999 lag der Anteil der eingebürgerten Menschen gemessen an der Gesamtheit der ausländischen Wohnbevölkerung bei 2 Prozent. 2006 lag er immerhin bei rund 3 Prozent. Langsam nähert sich die Schweiz dem europäischen Mittel an. Länder wie Schweden oder die Niederlande wiesen vor ein paar Jahren eine Quote von bis zu 7 Prozent auf.

Hat die Schweiz schon immer so wenig Menschen eingebürgert?

Das ist definitiv so. Um 1900 lag die Einbürgerungsquote gerade mal bei 0,7 Prozent, bei einem Ausländeranteil von rund 11 Prozent. Am meisten Menschen wurden in den Städten eingebürgert. Denn diese verzeichneten auch die stärksten Zuwanderungen, es gab Ausländerquoten von bis zu 50 Prozent.

Seit wann wanderten so viele Menschen in die Schweiz ein?

Die Schweiz war lange Zeit ein Auswanderungsland. 1888 war die Einwanderung erstmals grösser als die Auswanderung. Man darf nicht vergessen: Vor dem Ersten Weltkrieg war die Schweiz nach England das am stärksten industrialisierte Land Europas. Und Industrialisierung und Einwanderung bedingen sich gegenseitig.

In der Schweiz entscheiden die Gemeinden und Kantone über Einbürgerungen. Warum eigentlich nicht der Bund allein?

Der Grund liegt im Armenrecht, das seit dem 16. Jahrhundert mit dem Gemeindebürgerrecht verknüpft war. Die Gemeinden mussten die Verantwortung übernehmen für ihre verarmten Bürgerinnen und Bürger. Das hat sich erst im 20. Jahrhundert geändert, in den sechziger Jahren gab es die letzten sogenannten Heimschaffungen von Schweizern in ihre Heimatkantone. Erst seit 1975 bezieht man in der ganzen Schweiz Sozialhilfe am Wohnsitz und nicht in der Heimatgemeinde.

Die SVP-Initiative will, dass die Gemeinden über Einbürgerungen entscheiden und ihr Entscheid endgültig ist. Ist dies ein Rückfall in die Zeit vor 1975?

Es stellt sich wirklich die Frage: Welcher Zweck besitzt das Gemeindebürgerrecht noch? Insbesondere wenn man bedenkt, dass wir in einer Welt mit einer globalen Migration leben.

Die SVP fordert «demokratische» Einbürgerungen.

Das Demokratieverständnis der SVP ist ein ganz anderes als dasjenige, das dem liberalen Bundesstaat von 1848 zugrunde lag. Die demokratische Basis wurde laufend erneuert und erweitert. Nur ein Beispiel: 1856 und 1874 erhielten die Schweizer Juden die staatsbürgerlichen Rechte, die ihnen 1848 noch verwehrt worden waren.

Und was versteht die SVP unter Demokratie?

Die SVP versteht darunter etwas Statisches, Abschliessendes. Ziel ist nicht die Integration und die Erweiterung der demokratischen Basis. Das beisst sich mit den direktdemokratischen Argumenten der SVP.

Die SVP geht dabei nicht zimperlich vor.

Im SVP-Positionspapier zur Initiative heisst es, die Einbürgerung werde von den Bundesrichtern als reiner Verwaltungsakt gesehen, vergleichbar mit der Vergabe eines Führerscheins oder dem Kauf einer Hundemarke.

Was würde es bedeuten, wenn die Initiative angenommen würde?

Stellt man die direkte Demokratie über den Rechtsstaat, landet man bei einer Diktatur der Mehrheit. Dann kehren wir zurück in die Zeit vor die Gründung des Schweizerischen Bundesstaates 1848 mit seinen rechtsstaatlichen Maximen wie Gleichheit vor dem Gesetz, Gewaltenteilung und Minderheitenschutz. Das wäre verheerend.

Die SVP will den Demokratiebegriff besetzen. Beim Begriff Nation hat sie das bereits geschafft.

Die SVP kreiert immer wieder das Bild einer wehrhaften Schweiz, beruft sich auf Mythen, antimodernistische, antiurbanistische Bilder. Betont wird das Bodenständige. Die Nation soll vor dem Fremden geschützt werden. Dabei wird die eigene Geschichte gerne ausgeblendet: Ein Vorfahre von Christoph Blocher etwa wurde im 19. Jahrhundert eingebürgert.

Heute sind Einbürgerungen ein kontroverses Thema. War das immer so?

Vor hundert Jahren wurde in den Städten erstmals eingehend darüber diskutiert. Einen Auslöser bildeten die sogenannten Italienerkrawalle in Zürich, Bern und anderen Städten, bei denen Schweizer Arbeiter gegen italienische Arbeiter loszogen.

War diese Haltung breit abgestützt?

Nein. Die Politiker waren sich einig, dass die ausländische Bevölkerung integriert werden muss. Fremdenfeindliche Stimmen gab es auf behördlicher Ebene praktisch nicht.

Wie erklären Sie sich das?

Es war noch immer die Zeit des Freisinns, man wusste, die Demokratie braucht eine breite Basis. Politiker setzten sich für die Einführung eines ius soli ein, also dafür, dass Kinder ausländischer Eltern, die in der Schweiz geboren werden, das Schweizer Bürgerrecht automatisch erhalten. Inzwischen besitzen die meisten Staaten in Europa, die sich als Einwanderungsland verstehen, Elemente des ius soli, etwa Frankreich und Deutschland. Die Schweiz baut weiterhin auf das ius sanguinis, das Abstammungsrecht.

Vor dem Ersten Weltkrieg betrachtete man die Einbürgerung als eine Integrationsmassnahme?

Ja, absolut. Man wollte eine, wie man es nannte, Überfremdung verhindern - der Begriff taucht zu jener Zeit erstmals auf. Und zwar, indem man die Menschen einbürgerte und ihnen die gleichen Rechte und Pflichten gab. Die Schweiz braucht die Einwanderung, wirtschaftlich wie demografisch.

Dann ging es weniger darum, dass jemand «schweizerisch» sein musste, um eingebürgert zu werden?

Die Schweiz sah sich als Willensnation von männlichen Staatsbürgern. Die Einbürgerung diente der Integration, sie sollte daher grosszügiger gehandhabt werden. Während des Ersten Weltkriegs kam es zu einer radikalen Wende. Die Schweiz sah sich nun als eine ethnisch-kulturell definierte Nation. Dies bedeutete, dass Einbürgerungen restriktiver gehandhabt wurden, sie sollten erst nach der Integration stattfinden. Es wurde gefordert, dass die Ausländer sich erst einmal assimilieren, sich wie Schweizer verhalten, wie Schweizer denken. Das galt lange Zeit. Noch 1968 stand in einem hundertseitigen Leitfaden des damaligen Berner Fremdenpolizeichefs, dass ein Ausländer, der Rioja trinkt, assimiliert sein könne, einer, der Vogelfallen aufstellt, hingegen nicht. Bescheiden soll er sein, rechtschaffen. Es war wie immer: Wenn man definiert, wie jemand sein soll, der den Pass erhalten darf, zeichnet man ein Wunschbild von sich selber.

Wie kam es zu dieser radikalen Wende im nationalen Selbstverständnis?

Um 1900 entstand eine neue Rechte, eine heterogene Bewegung, die ethnisch, teilweise auch rassistisch argumentierte. Das geschah im Zuge eines umfassenden Nationalismus, der mit dem Ersten Weltkrieg dynamisiert wurde. Die Feindbilder waren Slawen und Juden, nach dem Krieg auch Bolschewiken. Auch der Bund trug zum Wechsel bei: 1917 erhöhte der Bundesrat die Wohnsitzfrist für Einbürgerungswillige, die nach dem Ausbruch des Ersten Weltkriegs eingewandert waren, um Deserteure fernzuhalten. 1917 war auch das Gründungsjahr der Fremdenpolizei, die die Grenzen überwachen sollte - das war bislang Aufgabe der Kantone. Man plante, die Fremdenpolizei nach dem Krieg wieder aufzulösen. Doch sie existiert bis heute.

Mit welchem Argument?

Dass man gegen die Überfremdung kämpfen müsse. Der Begriff war inzwischen in die Behördensprache übernommen worden. In der Zwischenkriegszeit wird er zum zentralen Schlagwort - exakt, als die Schweiz in einer Krise steckte. 1918 fand der Generalstreik statt, später kam die grosse Wirtschaftskrise. Der Begriff findet sich auch im ersten eidgenössischen Ausländergesetz von 1931. Und wenn man jemanden nicht einbürgern wollte, konnte man dies einfach mit der Überfremdung begründen.

Kamen denn überhaupt mehr Ausländerinnen und Ausländer in die Schweiz als zuvor?

Nein, im Gegenteil: Vor dem Ersten Weltkrieg lag die Ausländerquote bei knapp 15 Prozent. Bis 1940 sank sie auf rund 5 Prozent.

Und im Zweiten Weltkrieg?

Dann war der Begriff der Überfremdung bereits so institutionalisiert, dass er auch die schweizerische Flüchtlingspolitik bestimmte. Die schweizerischen Behörden forderten zum Beispiel, dass Pässe österreichischer Juden mit einem J-Stempel gekennzeichnet werden.

Wie war das später?

Nach dem Zweiten Weltkrieg hatte die Schweiz eine intakte Wirtschaft, und sie warb viele italienische Arbeitskräfte an. Die ausländischen Arbeitskräfte waren ja auch massgeblich am Aufschwung beteiligt! Die Stimmung änderte sich später: 1964 musste der Bund aufgrund des Drucks der italienischen Regierung den Familiennachzug erleichtern. Zudem zeichnete sich Ende der sechziger Jahre ein Konjunkturabschwung ab. Damals erlebte der Begriff der Überfremdung ein Revival: Der Rechtspopulist James Schwarzenbach reichte seine Initiative ein, die einen maximalen Ausländeranteil von 10 Prozent forderte. Der Abstimmungskampf im Jahr 1970 verlief extrem gehässig, das Land spaltete sich.

Führt die SVP diese Tradition fort?

Die aktuelle Debatte erinnert mich an die Schwarzenbach-Initiative. Es gibt ja sogar eine personelle Kontinuität: Ulrich Schlüer von der Zürcher SVP war Schwarzenbachs Sekretär. Mit dem Aufstieg der Zürcher SVP hat sich die Stimmung seit der zweiten Hälfte der neunziger Jahre wieder verschärft. Davor war die SVP moderat: 1994 hatte sie der erleichterten Einbürgerung noch zugestimmt.

Heute zieht man den Begriff Integration dem der Assimilation vor. Doch wird nicht weiterhin Assimilation erwartet? Nehmen wir die SVP-Nationalrätin Yvette Estermann, eine gebürtige Tschechoslowakin, die von ihrer Partei als Beispiel gelungener Integration gefeiert wird. Estermann liebt Volksmusik und Trachten und fordert, dass im Parlament die Landeshymne gesungen wird.

Ja, der Anspruch, dass Ausländerinnen und Ausländer sich assimilieren und ihre Kultur aufgeben, läuft teilweise unterschwellig weiter. Einbürgerungsbeamte, das haben Untersuchungen gezeigt, verstehen unter Integration immer noch vielfach Assimilation.

Regula Argast, 40, ist Historikerin und Wissenschaftliche Assistentin an der Forschungsstelle für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte der Universität Zürich. Argast untersuchte in ihrer Dissertation die Entwicklung des Schweizer Bürgerrechts von der Bundesstaatsgründung bis zur Zwischenkriegszeit.

Regula Argast: «Staatsbürgerschaft und Nation. Ausschliessung und Integration in der Schweiz 1848-1933». Vandenhoeck & Ruprecht. Göttingen 2007. 379 Seiten. Fr. 75.90.