«Hier in Hongkong wird man sonderbarerweise architektonisch gezwungen, durch Einkaufspassagen zu gehen, an Geschäften vorbei, durch Geschäfte hindurch. Es ist eigentlich vollkommen unmöglich, auf der Strasse spazieren zu gehen; man wird als Passant riesengrosse Rolltreppen hinaufgepresst, die einen von einer kilometerlangen Einkaufspassage in die nächste schicken, ohne dass man jemals die Strasse berühren müsste. Einkaufen wird so zum ersten und letzten Existenzzweck; die Fortbewegung durch den Raum dient nur dem Leeren der Kreditkarte.»

Christian Kracht, «Der gelbe Bleistift»

WOZ: Herr Moeckli, zwei staatliche Werkzeuge haben in den letzten zwanzig Jahren einen rasanten Siegeszug angetreten: Wegweisungen und Rayonverbote. Dass bestimmte Personengruppen aus dem öffentlichen Raum fernzuhalten sind, ist mit Verweis auf ein angebliches subjektives Unsicherheitsempfinden weitgehender Konsens. Woher kommt dieser Konsens?
Daniel Moeckli: Was im öffentlichen Raum toleriert wird und was nicht, hat sich in den letzten Jahren stark verändert. Zurückzuführen ist dies unter anderem auf die zunehmende Privatisierung des öffentlichen Raums, eine Entwicklung, die in den USA am weitesten fortgeschritten ist. Immer grössere Teile unseres Lebens spielen sich an Orten ab, die privat sind, wir leben in Enklaven. Vor allem bewegen wir uns immer mehr in sogenannt halb öffentlichen Räumen, Räumen, die im Privateigentum stehen, aber die Funktion des öffentlichen Raums übernehmen: Einkaufszentren, Fussballstadien, Flughäfen. In England ist diese Entwicklung schon weit fortgeschritten: Ganze Innenstädte sind privatisiert. Das hat zur Folge, dass Verhaltensweisen, die eigentlich für private Räume festgelegt wurden, auf den öffentlichen Raum übertragen werden. Das Verbot etwa, sich im Bahnhof hinzusetzen. Oder das Verbot, auf den Boden zu spucken, wie es gewisse Gemeinden in der Schweiz eingeführt haben. Der Druck auf den öffentlichen Raum steigt, sich dem Ideal des Halböffentlichen anzugleichen.

Warum steigt dieser Druck?
Die Leute erwarten, dass die Bahnhofstrasse gleich sauber aussieht wie ein Einkaufszentrum. Dass man, wie im Einkaufszentrum, nicht mit unangenehmen Erscheinungen konfrontiert wird. Das ist ja nicht zuletzt auch ein wirtschaftlicher Druck: Die Innenstädte müssen alles dafür tun, dass die Leute nicht nur noch in die Agglo-Einkaufszentren gehen, wo sie sicher und ungestört konsumieren können. In bestimmten öffentlichen Räumen in der Innenstadt, den meistfrequentierten Räumen, an der Zürcher Bahnhofstrasse zum Beispiel oder im Hauptbahnhof, ist es verdächtig geworden, wenn man sich nicht bewegt.

Und die Wegweisungen sind das Werkzeug, dieses ungestörte Konsumieren zu garantieren?
Jemanden wegzuschicken, ist das typische Recht, das dem Privateigentümer zusteht. Wenn ich finde, mein Gast passt mir nicht, kann ich ihn rauswerfen. Nun ist dieses Recht auf den öffentlichen Raum übertragen worden: Der Staat darf Leute wegschicken, wenn sie sich nicht an bestimmte Verhaltensregeln halten. Der Soziologe Zygmunt Bauman ist überzeugt, dass der öffentliche Raum in Zukunft nur noch zwei Zwecke erfüllen wird: Verbindung von einem privaten Raum zum nächsten und Konsum.

Stützen die Entwicklungen in der Gesetzgebung in den letzten Jahren diese These?
Ich halte die These für zugespitzt, die Tendenz jedoch stimmt. Ich werfe der Politik vor, dass sie vor zwanzig Jahren viel zu wenig darüber nachgedacht hat, was diese als effiziente Lösung propagierten Werkzeuge längerfristig für die Demokratie bedeuten. Wenn es Personengruppen verboten wird, sich in einem bestimmten Teil des öffentlichen Raums aufzuhalten, wird das längerfristig zu einer Veränderung des Charakters dieses Raums führen. Es ist schliesslich nirgends festgeschrieben, was der öffentliche Raum eigentlich ist. Es gibt keine juristische Definition. Der demokratische Rechtsstaat aber hängt davon ab, dass man anderen Menschen zufällig begegnet, dass man mit Andersartigkeit konfrontiert wird. Das ist ja eines der grossen Themen der Behindertenverbände: Um eine politische Rolle spielen zu können, muss eine Personengruppe im öffentlichen Raum repräsentiert sein. Wenn man gewisse Gruppen nicht mehr zu Gesicht bekommt, nicht mit ihnen konfrontiert wird, kommen sie auch nicht in der eigenen «mental map» vor, und dadurch werden sie letztlich politisch nicht mehr berücksichtigt.

Wenn der öffentliche Raum immer mehr privatisiert wird, wie steht es dann eigentlich um die freie Meinungsäusserung?
Das ist ein weiterer, sehr heikler Punkt. Ein Stadionbesitzer kann grundsätzlich nach freiem Ermessen entscheiden, wer hineindarf. Das war so lange unproblematisch, wie sich unser Leben zum grössten Teil im öffentlichen Raum abspielte. Die Amerikaner sind in diesem Punkt bereits einen Schritt voraus: Es gab erste Gerichtsurteile, die Demonstrationen in Einkaufszentren erlaubten, weil man die Leute nur noch dort erreicht. Anders in Europa: Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat ein Verbot politischer Manifestationen in der englischen Kleinstadt Washington abgesegnet und somit die Meinungsfreiheit unterbunden. Möglich war das, weil die Innenstadt ein privatisierter Komplex ist. Wenn wir uns nur noch in privaten Räumen bewegen, stellt sich letztlich die Frage: Wo kann man sich noch politisch frei äussern und gleichzeitig Leute erreichen? Und wo sehe ich jemals noch einen Randständigen dieser Gesellschaft?

Die SBB mussten im Zürcher Hauptbahnhof ein politisches Plakat zulassen.
Die SBB hatten das Plakat – es kritisierte die Palästinapolitik Israels – mit der eigenartigen Begründung verboten, aussenpolitische Werbung sei in ihren Bahnhöfen nicht erlaubt. Das Bundesgericht kippte das Verbot: Die Bahnhofshalle Zürich erfülle den gleichen Zweck wie der öffentliche Raum. Der Entscheid ist deswegen interessant, weil er meines Erachtens konsequent zu Ende gedacht bedeutet, dass man sich zum Beispiel auch in Einkaufszentren oder in Fussballstadien auf die Meinungsfreiheit berufen kann.

In der Diskussion um Rayonverbote und Wegweisungen sagte die heutige St. Galler Ständerätin Karin Keller-Sutter einmal, diese Werkzeuge schützten «die Freiheit der Anständigen». Ist das juristisch korrekt?
In einem liberalen Rechtsstaat gibt es im öffentlichen Raum kein Recht darauf, nicht Anstoss nehmen zu müssen am Verhalten oder der Präsenz anderer Leute. Es gibt kein Recht darauf, sich nicht gestört zu fühlen, wenn man durch den Bahnhof geht. Sollte sich diese Haltung durchsetzen, dann würde dies schon fast das Ende des liberalen Rechtsstaats bedeuten. Dann gibt es keine Freiheit mehr. Aber schreiben Sie das bitte nicht so.

Warum nicht?
Weil es eine Zuspitzung ist. Und weil mit dieser Begründung jeder Grundrechtseingriff das Ende des Rechtsstaats bedeuten würde, und das ist nicht der Fall. Wegweisungen können ja auch gerechtfertigt sein, insbesondere dann, wenn eine Gruppe einen Teil des öffentlichen Raums so in Beschlag nimmt, dass er von den andern nicht mehr benutzt werden kann. Nehmen Sie das Beispiel Platzspitz.

Was haben Sie denn gemeint?
Dass das Ende des Rechtsstaats droht, wenn es zur Regel wird, wenn man gestützt auf das subjektive Sicherheitsempfinden Grundrechte einschränkt.

Darf bei der Rechtsprechung ein subjektives Empfinden ausschlaggebend sein?
Als sich das Bundesgericht mit mehreren Wegweisungen im Bahnhof Bern zu befassen hatte, schrieb es im Urteil: Wenn sich eine grosse Anzahl von Passanten durch eine Gruppe von Alkoholikern gestört oder vielleicht sogar bedroht fühlt und deswegen Umwege macht, dann sei die öffentliche Sicherheit tangiert. Deshalb seien die Wegweisungen rechtmässig gewesen. Das Bundesgericht anerkannte, dass es sich dabei um eine subjektive Komponente handelt. Ich halte diesen Punkt für höchst problematisch, denn jeder fühlt sich durch etwas anderes gestört oder bedroht. In der Konsequenz heisst das, dass die Polizei dann wegweist, wenn sich genügend Leute beklagen. Vielleicht fühlen sich ja auch gar nicht besonders viele Leute gestört, sondern einfach die, die sich am lautstärksten beklagen. Und das ist gefährlich. Es dürfte im Gesetz eigentlich keinen Spielraum geben für solche subjektiven Komponenten. Das macht es ja letztlich auch für die Polizei schwierig zu wissen, wann sie nun einschreiten muss und wann nicht.

Von wegen Spielraum: In der Stadt Zürich wird derzeit über die permanente Einführung einer Ausnüchterungszelle diskutiert. Sie funktioniert über die Kostenabwälzung, das Verursacherprinzip. Je mehr Leute zugeführt werden, desto besser. Ist es legitim, dass ein Polizist schwarze Zahlen im Kopf haben muss?
Dass ein repressives Mittel an finanziellen Druck gekoppelt wird, ist aus rechtsstaatlicher Sicht höchst problematisch. Damit besteht das Risiko, dass die Massnahme viel häufiger genutzt wird, als es eigentlich nötig wäre. Finanzieller Druck darf keine Erwägung sein, die sich ein Polizeibeamter auf der Strasse machen muss. Man hat ja bei den Wegweisungen gesehen, was politischer Druck ausmacht: Wenn es keinen rein objektiven Massstab gibt, hängt die Zahl der Wegweisungen auch vom politischen Druck ab.

Können Sie das erläutern?
2012 wurden in der Stadt Zürich 5323 Wegweisungen ausgesprochen, also fünfzehn pro Tag. Der damalige Polizeivorsteher Daniel Leupi realisierte, dass diese Zahl wohl schwer zu rechtfertigen ist. Also ordnete er die Überprüfung des Einsatzes von Wegweisungen an. Ein Major der Stadtpolizei sagte auf einem gemeinsamen Podium ganz offen: «Wir kriegten die Order, die Zahl zu senken.» Ein Jahr später waren es dann nur noch 2572 Wegweisungen – die Hälfte des Vorjahres.

Stehen Ihnen da als Staatsrechtler nicht die Haare zu Berge?
Ja. Und nein.

Was nun: ja oder nein?
Der Begriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, so wie er im Gesetz steht, ist ein vager Begriff. Und das gibt der Polizei natürlich einen gewissen Einschätzungsspielraum. Es ist deshalb nicht so, dass bei jeder Abweichung zum Vorjahr die Politik einen Einfluss hatte. Aber in diesem Fall war es offenbar so, und da stehen mir dann tatsächlich die Haare zu Berge. Grundsätzlich ist es so, dass in der Schweiz in den letzten Jahren der Druck auf den Staat erheblich zugenommen hat, schnelle, effiziente Lösungen für komplexe gesellschaftliche Probleme zu liefern. Dabei ist man auch bereit, gewisse rechtsstaatliche Prinzipien zu ritzen, selbst wenn die langfristige Wirkung dieser Lösungen fraglich ist. Die Medien spielen bei diesem Powerplay auch eine entscheidende Rolle.

Müssten die Politiker die rechtsstaatlichen Prinzipien nicht viel hartnäckiger verteidigen?
Die Politiker selber müssen gar nichts. Aber die Parlamente müssten eigentlich sicherstellen, dass die Gesetze, die sie verabschieden, rechtsstaatlichen Prinzipien entsprechen. Diese Aufgabe wurde in Bundesbern in den letzten Jahren nicht mehr immer seriös wahrgenommen. Wenn das eidgenössische Parlament Gesetze erlässt, die die Verfassung verletzen, kann das Bundesgericht nichts dagegen unternehmen. Im Ausländerrecht ist der Nationalrat auf Druck der SVP ganz bewusst bereit, die Europäische Menschenrechtskonvention, das Recht auf Familienleben, zu verletzen. Dieses Ritzen fällt den Parlamentariern deshalb nicht so schwer, weil es nur gewisse Gruppen trifft. Anders als etwa beim Strassenverkehr denken sie nicht, dass es sie selber treffen könnte.

Es beginnt bloss mit politisch schwachen Gruppen …
Ich bin mir nicht sicher, ob ich diese Bedenken hinsichtlich der Ausweitung teile. Dass diese Einschränkungen gerade politisch schwache Minderheiten treffen, ist ja eigentlich schon für sich allein genommen bedenklich. Aber natürlich werden solche Massnahmen mitunter ausgeweitet. 1994 wurde die sogenannte Ausgrenzung als Zwangsmassnahme ins Ausländergesetz aufgenommen. 1997 gab es dann die erste Wegweisungsbestimmung, die Lex Wasserfallen, benannt nach dem damaligen Polizeidirektor der Stadt Bern, der gleichzeitig im Kantonsparlament sass. Er wollte die Drogenszene zerschlagen. Das war seine Überlegung. Schon damals aber war klar, dass die offen formulierte Bestimmung auch auf andere Gruppen angewendet werden kann. Tatsächlich war es dann der Kanton Graubünden, der nachzog, und zwar um Leute, die gegen das Wef demonstrieren wollten, von Davos fernzuhalten. Bis 2005 zogen die meisten Kantone nach.

Die Wegweisung ist also tatsächlich ein derart junges Instrument?
Die Polizei hatte immer die Möglichkeit, in wirklichen Notfallsituationen Leute wegzuschicken, etwa wenn sie die Polizei oder die Sanität behinderten oder sich selbst gefährdeten, etwa in einem Lawinengebiet. Aber in dieser Form, so wie wir die Wegweisung heute kennen, muss man schon ins Mittelalter zurückgehen, um Vergleichbares zu finden.

Ins Mittelalter?
Historisch betrachtet ist der Ausschluss aus dem öffentlichen Raum ein mittelalterliches Instrument. Die Verbannung war damals, in den kleinräumig organisierten Stadtstaaten, die Hauptstrafe, das Hauptinstrument der Repression. Weil man kleinräumig organisiert war, hatte die Strafe eine drastische Wirkung, sie bedeutete den Ausschluss aus der Gesellschaft. Und natürlich hat es nach wie vor etwas Mittelalterliches, wenn der Staat kommt und sagt: Verschwinde, du darfst nicht mehr hier sein. Im 19. Jahrhundert kam man zur Überzeugung, dass es nicht sonderlich effizient ist, wenn man ganze Personengruppen zum Vagabundieren zwingt. Und als man die Gesellschaft grossflächiger zu organisieren begann, ergab dies sowieso keinen Sinn mehr. Gefängnisse lösten die Verbannung als Hauptstrafe ab. Mit der Französischen Revolution begann man, sich Gedanken darüber zu machen, was ein Rechtsstaat ist und was Freiheit bedeutet.

Es ist nicht sonderlich beruhigend, wenn ein mittelalterliches Werkzeug, das die Aufklärung nicht überlebt hat, heute eine Renaissance erlebt.
Einverstanden.

Sie sagten einmal auf einem Podium, die Leute sollten doch mehr miteinander reden und nicht immer gleich die Polizei rufen.
Wenn man bei niederschwelligen Problemen – ich rede nicht von strafbaren Handlungen – immer gleich nach dem Staat ruft und erwartet, dass er für einen handelt, dann bleibt letztlich die Eigenverantwortung auf der Strecke. Die Folgen kann man in England beobachten: Der Staat versucht regelrecht, die Leute zu erziehen. Ich finde, das ist nicht die Aufgabe des Staates. Der öffentliche Raum ist der Raum von Freiheit, Gleichheit, Toleranz und Demokratie. Hier müssen wir akzeptieren, dass wir mit verschiedensten Verhaltensweisen konfrontiert werden. Zu erwarten, dass mir der Staat Leute aus dem Weg räumt, die mir nicht passen, ist intolerant und läuft der Idee eines freiheitlichen Rechtsstaats zuwider.

Der säkulare Rechtsstaat, so hat es einmal ein deutscher Rechtswissenschaftler formuliert, lebt von Voraussetzungen, die er nicht selber garantieren kann. Die Qualität des öffentlichen Raums hängt von uns ab, davon, wie wir uns verhalten. Die Leute sind gefragt, nicht der Staat. Der Staat behauptet, Wegweisungen seien dazu da, das subjektive Sicherheitsempfinden der Menschen zu erhöhen. Ich meine: Auf lange Sicht bewirken sie genau das Gegenteil.

Wie meinen Sie das?
Es ist ein Teufelskreis: Je mehr man die Leute vor Andersartigkeit schützt, desto ängstlicher werden sie, desto mehr rufen sie nach strengeren Gesetzen.