Nr. 32/2017 vom 10.08.2017

Die Kanonenboote des 21. Jahrhunderts

Der schwedische Energiekonzern Vattenfall hat Deutschland vor einem Schiedsgericht in Washington auf Milliarden verklagt, nun steht das Urteil kurz bevor. Der Fall erzählt von der Macht von Grosskonzernen über die Demokratie.

Von Yves Wegelin

Es war in den ersten Junitagen 2012, als die Nachricht in die Welt tröpfelte: Der Energieriese Vattenfall verklagt Deutschland vor einem internationalen Schiedsgericht in Washington. Auf mehrere Milliarden Euro. Der Grund: Deutschland hatte ein Jahr zuvor entschieden, per sofort einige Atommeiler abzuschalten, von denen zwei Vattenfall gehörten. Am Anfang habe kaum jemand gewusst, was das für ein Gericht sei, sagt Alessa Hartmann, die vor einem Café in Berlin Kreuzberg an der Sonne sitzt, selbst die Bundestagsabgeordneten nicht. Hartmann arbeitet für die NGO Power Shift. «Alle waren überzeugt: Das wird Deutschland nie bezahlen.»

Doch Deutschland wird bezahlen müssen, falls es verurteilt wird. Der Entscheid könnte in den nächsten Tagen fallen, vielleicht auch erst im Herbst. Niemand weiss das so genau.

Seit Bekanntwerden der Klage ist Hartmann unermüdlich dabei, die Öffentlichkeit aufzuklären: Sie verteilt auf der Strasse Broschüren, verbreitet Videos über Facebook und fährt durchs Land, um Vorträge zu halten – zusammen mit ihren MitarbeiterInnen sowie anderen NGOs und Gruppierungen. Mit den Aktionen habe man von unten politischen Druck aufgebaut, sagt Hartmann. «Die Leute gingen daraufhin ins lokale Wahlkreisbüro ihrer Abgeordneten und forderten sie auf, sich mit dem Fall zu beschäftigen.» So sei dieser auf die Agenda des Bundestags in Berlin gelangt. Und das sei wichtig. Denn seine Bedeutung sei enorm.

Tatsächlich geht es bei der Klage nicht bloss um einige Milliarden, die Deutschland möglicherweise bezahlen muss. Es geht um die politische Macht globaler Konzerne, die sich seit den achtziger Jahren immer schneller um die Erdkugel ausbreiten. Sollen Demokratien weiterhin Entscheide treffen können, die den finanziellen Interessen der Konzerne zuwiderlaufen? Oder sollen Konzerne die Macht haben, die Entscheide umzustürzen?

Kurz: Es geht um die vielleicht entscheidendste politische Frage des 21. Jahrhunderts.

Von Fukushima zu Vattenfalls Klage

Rückblende: Japan, 11. März 2011, 14.46 Uhr Ortszeit. Ein Erdbeben erschüttert die Insel. Kurz darauf erreicht ein Tsunami die Ostküste, das Atomkraftwerk Fukushima steht unter Wasser. Die Kühlung fällt aus, es kommt zur Kernschmelze, kurze Zeit darauf gehen erste Bilder eines brennenden Reaktors um den Globus. Die Welt steht unter Schock. Keine drei Monate später, am 30. Mai, tritt in Berlin Bundeskanzlerin Angela Merkel vor die Medien und verkündet, «bis Ende 2022 vollständig auf die Kernenergie verzichten» zu wollen. Ihre Regierung habe die Risiken neu bewertet. Einen Monat später stimmt der Bundestag dem entsprechenden Gesetz mit grosser Mehrheit zu.

Kurze Zeit später reichen die AKW-Betreiber Eon und RWE Klage beim deutschen Verfassungsgericht ein. Im Juli 2012 folgt ihnen Vattenfall – einen Monat nachdem der Konzern die Klage bei dem Schiedsgericht in Washington deponiert hat. Konkret geht es um einen Meiler in Krümmel bei Hamburg und einen in Brunsbüttel an der Nordsee. Der offizielle Name des Gerichts: International Center for Settlement of Investment Disputes, kurz: ICSID. Das Recht, wegen des Atomausstiegs vor dem ICSID zu klagen, hat allein Vattenfall. Anders als Eon und RWE, die in deutscher Hand sind, ist Vattenfall im Besitz des schwedischen Staats. Und vor dem ICSID können nur ausländische Investoren klagen.

So steht es im Energiecharta-Vertrag, auf den sich Vattenfall stützt. Dieser wurde 1994 nach dem Fall des Eisernen Vorhangs von westlichen Regierungen mit Ländern des ehemaligen Ostblocks geschlossen, um die Globalisierung des Energiemarkts voranzutreiben. Im Vertrag ist auch ein Kapitel über Investitionsschutz enthalten: Die Staaten verpflichten sich etwa, keine Enteignungen ohne Kompensation vorzunehmen; sie bekennen sich zu einer «gerechten und billigen» («fair and equitable») Behandlung ausländischer Investoren sowie zu sämtlichen Verpflichtungen, die sie je gegenüber den Investoren eingegangen sind.

Falls ein Konzern eines Vertragsstaats zum Schluss kommt, er habe Geld verloren, weil ein anderer Vertragsstaat das Abkommen verletze, kann er diesen vor dem ICSID verklagen. Das ICSID basiert auf einem anderen internationalen Vertrag, der ICSID-Konvention aus dem Jahr 1965, die bis heute 159 Staaten gezeichnet haben. Der Gerichtshof ist der Weltbank in Washington angegliedert. Er tagt in einem gläsernen Block an der 18th Street Northwest in Downtown, keine 200 Meter vom Weissen Haus entfernt.

Das ICSID ist kein normales Gericht. Über die Klagen urteilen jeweils drei JuristInnen, die von den Streitparteien ernannt werden. Meistens sind es AnwältInnen globaler Wirtschaftskanzleien, die in anderen Fällen Staaten oder auch Konzerne vertreten. Das ICSID kennt keine Berufungsinstanz, die Verhandlungen sind in der Regel geheim. Am Ende erfahren die SteuerzahlerInnen des verklagten Staats lediglich, ob sie zahlen müssen. Und falls ja, wie viel.

Aufstieg der Schiedsgerichte

Die Anzahl solcher Klagen ist in jüngster Zeit explodiert. Bis in die achtziger Jahre legten Investoren nur wenig Geld im Ausland an. Ganz anders hundert Jahre zuvor: Mit der fortschreitenden industriellen Revolution exportierte vor allem das koloniale Britannien immer mehr Kapital in die Welt, flankiert von Kanonenbooten. Der Kampf zwischen Grossmächten um Investitionsmärkte war ein wichtiger Grund dafür, dass sie sich 1914 gegeneinander in den Krieg stürzten. Der Krieg und der Börsencrash 1929 brachten die internationalen Investitionen zum Versiegen. Und da die Länder nach dem Zweiten Weltkrieg an Kapitalverkehrsschranken festhielten, blieb das weiterhin lange Zeit so.

Unter dem Druck grosser Konzerne und der Regie der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) bauten die Regierungen ab den achtziger Jahren die Schranken rasant ab. Seither erlebt die Welt den zweiten grossen Wettlauf globaler Investoren ihrer Geschichte. Seit 1990 sind die weltweiten ausländischen Direktinvestitionen, grosse Beteiligungen zur Kontrolle von Firmen, von 2 auf 26 Billionen US-Dollar explodiert. Ein Grossteil der Investitionen floss vom Norden in die Entwicklungsländer. Inzwischen exportieren aber auch aufstrebende Mächte wie China immer mehr Kapital in den Norden.

Um das Kapital der Investoren zu schützen, haben die Industrieländer ab den neunziger Jahren angefangen, unter sich und mit Entwicklungsländern zahlreiche Abkommen wie den Energiecharta-Vertrag auszuhandeln, die es Konzernen erlauben, Staaten zu verklagen. Mitte der neunziger Jahre erreichte die jährlich unterzeichnete Zahl der Verträge ihren Höhepunkt: 1996 wurden 200 Abkommen geschlossen, seither sind es jährlich weniger. Insgesamt gibt es heute rund 3300 Investitionsschutzverträge. Die meisten sehen das ICSID als Gericht vor, einige auch kleinere Gerichte, die es daneben gibt.

Die Entwicklungskonferenz der Uno (Unctad) in Genf führt Statistik. Elisabeth Tuerk, die dafür verantwortlich ist, erinnert daran, dass die neunziger Jahre, in denen die meisten Abkommen unterschrieben wurden, den Siegeszug der wirtschaftlichen Liberalisierung markierten. Tuerk sitzt in ihrem Büro in einem heruntergekommenen Seitenflügel des Palais des Nations. «Die Länder haben die Verträge geschlossen, ohne über die Erfahrung zu verfügen, wie diese sich auswirken würden.» Damals sei nämlich kaum je geklagt worden. Tuerk zieht eine Grafik hervor: 1996 gab es gerade einmal 6 Fälle, inzwischen sind es jährlich über 60. Insgesamt kam es bis heute zu rund 800 Klagen.

Am meisten klagen Konzerne aus Industriestaaten: den USA, den Niederlanden, Britannien, Deutschland – die Schweiz folgt auf Platz zehn. Verklagt werden vor allem Entwicklungsländer. Zuoberst auf der Liste steht Argentinien, das seine Finanzkrise um die Jahrtausendwende bekämpfte, indem es die Bindung des Peso an den US-Dollar löste. Der Peso verlor an Wert und mit ihm die Anlagen ausländischer Investoren. Dafür verklagten diese das Land 59-mal. Nach der Finanzkrise 2008 traf es auch europäische Krisenländer: Weil Spanien aus Spargründen Subventionen für erneuerbare Energien strich, wurde es 30-mal verklagt.

Die internationalen Investitionsschiedsgerichte sind die Kanonenboote des 21. Jahrhunderts. Und nach den Entwicklungsländern gerät nun immer mehr auch der Norden ins Visier – im Fall der Vattenfall-Klage Europas grösste Wirtschaftsmacht.

Eine Welt des Schweigens

Kurz nachdem im Juni 2012 die Klage von Vattenfall bekannt wird, geraten dank Medienrecherchen einige Infos an die Öffentlichkeit: Vattenfall hat sich Kaj Hobér von der Kanzlei Mannheimer Swartling als Anwalt ausgesucht, der in den neunziger Jahren bei der Privatisierung russischer Öl- und Gasbetriebe mitmischte. Hobér ist gleichzeitig Richter am ICSID – und Professor an der Uni von Uppsala. Deutschland hat Sabine Konrad von der Kanzlei McDermott Will & Emery verpflichtet. Auch sie vertritt mal Konzerne, mal ist sie Richterin.

Im Dezember publiziert das ICSID den Namen des Gerichtspräsidenten, auf den sich die Parteien geeinigt haben: Albert Jan van den Berg, gemäss einer NGO-Studie einer der fünfzehn einflussreichsten Investitionsschiedsrichter, der ebenso auch Konzerne vertritt.

Zwei Jahre später, im Herbst 2014, plappert der damalige SPD-Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel – dessen Partei mit Merkels CDU regiert – vor Abgeordneten die Klagesumme aus. Es sind 4,7 Milliarden Euro, die Partei Die Linke trägt die Zahl an die Öffentlichkeit. Ansonsten bleibt der Prozess weiterhin geheim: Was wirft Vattenfall Deutschland genau vor? Auf welche Gesetzesartikel beruft sich der Konzern? Auf welche Fakten? Deutschland sei aufgrund der ICSID-Regeln zur Vertraulichkeit verpflichtet, begründet die Regierung ihr Schweigen.

Selbst Bundestagsabgeordnete erfahren wenig. Dabei gehört die Kontrolle der Regierung zu ihren Kernaufgaben. Als der Parlamentarier Ralph Lenkert (Die Linke), der bereits im Frühling 2012 von Vattenfalls Absicht Wind bekommt, die Regierung fragt, wie sie im Fall einer Klage das Parlament informieren wolle, antwortet diese kurz und knapp: «Die Schiedsverfahren nach der ICSID-Konvention sind vertraulich.» Lenkert und andere Abgeordnete protestieren, im Juli hinterlegt die Regierung erstmals entsprechende Dokumente für die ParlamentarierInnen in der sogenannten Geheimschutzstelle.

Lenkert rollt mit den Augen: «Viel erfährt man nicht.» Er sitzt nach hinten gelehnt in seinem Bürosessel in einem Parlamentsgebäude gleich neben dem Reichstag. Vor der Geheimschutzstelle muss Lenkert sein Handy abgeben. Mitnehmen darf er einzig Stift und Zettel, um sich ein paar Notizen zu machen, die er allerdings nicht weitergeben darf. «Wir bekommen keine Originaldokumente zu sehen», sagt Lenkert, «nur Zusammenfassungen des Prozesses.» Er müsse darauf vertrauen, dass die Infos korrekt zusammengetragen seien.

Der unerwartete Videostream

Letzten Herbst ist nun allerdings etwas Licht ins Dunkel gekommen: Am 6. Oktober 2016 wird bekannt, dass ein Teil der Gerichtsverhandlung live als Video auf der ICSID-Website ausgestrahlt werden soll, beide Parteien hätten zugestimmt. Das gab es gemäss ICSID erst rund zwanzigmal.

10. Oktober 2016: Gerichtspräsident van den Berg eröffnet in einem kleinen Saal an der 18th Street Northwest in Washington am Kopf eines langen, hufeisenförmigen Konferenztischs die Verhandlung, links von ihm Hobér, Anwalt von Vattenfall, rechts Konrad, die Deutschland vertritt – mit je einem langen Tross von ExpertInnen. Von draussen dringen die Protestrufe der DemonstrantInnen in den Saal, die sich unten auf der Strasse versammelt haben.

Hobér, ein Mann mit runder Brille, Manschettenknöpfen und demonstrativer Gelassenheit, schreitet gleich zur Anklage: 2010 noch habe die frisch gewählte Regierung Merkel Vattenfall eine Laufzeitverlängerung für Krümmel und Brunsbüttel versprochen. Nur wenige Monate später sei diese wieder zurückgezogen worden. Die Regierung, so Hobérs Angriffslinie, könne sich nicht auf eine veränderte Sicherheitslage berufen, die den Schritt rechtfertigen würde. Sie habe «rein politisch» gehandelt – aufgrund eines angeblichen öffentlichen Meinungsumschwungs.

Damit habe Deutschland erstens gegen das Prinzip einer «gerechten und billigen» Behandlung verstossen, zweitens Vattenfall enteignet und drittens mit seiner zugesicherten Laufzeitverlängerung von 2010 gebrochen. «Dafür», sagt Hobér, «muss Deutschland zur Verantwortung gezogen werden.»

Nach dem Mittagessen ist Konrad mit ihrem dreistündigen Eröffnungsplädoyer an der Reihe: Erstens klage Vattenfall mitunter im Namen seiner deutschen Niederlassungen sowie zugunsten von Eon, das an den Kraftwerken beteiligt sei und die Hälfte der Klagesumme einstecken würde. Deutsche Firmen seien jedoch nicht klageberechtigt. Zweitens habe Deutschland den Energiecharta-Vertrag nicht verletzt: Wenn Hobér Deutschland vorwerfe, rein politisch gehandelt zu haben, frage sie sich, wann Politik zu einem solch dreckigen Wort geworden sei. «Demokratie ist nichts, wenn sie nicht politisch ist!» Es scheint, als richte sie sich für einen Augenblick an die deutsche Öffentlichkeit, die ihre demokratischen Rechte schwinden sieht.

Entscheidend sei, fügt Konrad an, dass sich die deutsche Regierung an die Schranken gehalten habe, die ihr der Energiecharta-Vertrag auferlege: Das Prinzip der «gerechten und billigen» Behandlung – das die «legitimen Erwartungen» des Investors schützt – sei respektiert worden. Trotz Atomausstieg hätten sämtliche Meiler das Recht erhalten, vor ihrer Abschaltung so viel zu produzieren, wie ihnen einst zugesprochen worden sei. Krümmel sei zudem ein «Pannenmeiler», der seit Juni 2007 stillgelegen habe. Kurz: Es liege keine Enteignung vor. Und schliesslich sei die 2010 in Aussicht gestellte Laufzeitverlängerung nicht bindend.

Trotz des Videos bleibt in der Vattenfall-Klage vieles im Dunkeln: Es gibt keine einsehbaren Dokumente, ausgestrahlt wurden lediglich die Eröffnungs- und Schlussplädoyers – und diese sind so komplex, dass sich kaum JournalistInnen die Mühe gemacht haben, die Infos an die Öffentlichkeit zu bringen. Weder die beiden Streitparteien noch Richter van den Berg geben den Medien Auskunft, wie sie der WOZ beschieden. Und selbst über das ICSID allgemein sprach mit der WOZ nur eine Richterin, unter der Bedingung, nicht zitiert zu werden.

Inzwischen hat das Bundesverfassungsgericht im Dezember sein Urteil zu den Klagen gefällt, die Vattenfall, RWE und Eon bei ihm eingereicht hatten: Der Atomausstieg sei grundsätzlich mit der deutschen Verfassung vereinbar. Zwar muss Deutschland die Atomkonzerne unter anderem für jene Investitionen entschädigen, die diese nach der versprochenen Laufzeitverlängerung getätigt haben. Die Entschädigung, mit der Vattenfall so rechnen kann, dürfte jedoch in Millionenhöhe liegen, weit unter den 4,7 Milliarden Euro, auf die der Konzern in Washington klagt.

Vattenfalls politische Sprengkraft

Das Urteil über die Vattenfall-Klage wird in Deutschland mitten in eine heisse Debatte fallen. Merkels Regierung war führend bei der Aushandlung eines EU-Freihandelsabkommens mit den USA (TTIP) wie auch eines Vertrags mit Kanada (Ceta), die Investitionsschutzklagen für Konzerne vorsehen. Das TTIP liegt, seit Donald Trump US-Präsident ist, auf Eis, das Ceta ist jedoch unterzeichnet und muss nun noch von den einzelnen EU-Ländern abgenickt werden.

Den Kampf für das Ceta angeführt hat bisher der kürzlich abgetretene SPD-Wirtschaftsminister Gabriel. Treibende Kraft sind jedoch der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) und der Arbeitgeberverband (BDA), dessen Chef Steffen Kampeter zuvor in Merkels Regierung sass. Niemand von diesen Verbänden wollte mit der WOZ reden. Auf die Frage, was für den Investitionsschutz spreche, mailte der BDI ein dürres Papier: Dieser schütze «vor kompensationsloser direkter und indirekter Enteignung, ungerechter und unbilliger Behandlung sowie Diskriminierung», steht darin lediglich. Oft wird zusätzlich argumentiert, dass ärmere Länder dank der Abkommen an neue Investitionen kämen. Wer einen direkten Draht zur Regierung hat, braucht die Öffentlichkeit nicht mit Argumenten zu überzeugen.

Ganz anders die GegnerInnen, die in der Regierung kaum FreundInnen haben: Angeführt von NGOs, Linken und Grünen, gingen sie letzten Herbst in ganz Deutschland zu Hunderttausenden auf die Strasse, um gegen das TTIP und das Ceta zu demonstrieren – insbesondere gegen den in den Verträgen festgeschriebenen Investitionsschutz. Der Widerstand wächst nicht nur in Deutschland: In jüngster Zeit haben etliche Staaten wie etwa Indien, Argentinien oder Indonesien Investitionsschutzverträge einseitig gekündigt.

Drei Punkte stehen in der Kritik. Der erste: Den BefürworterInnen fehlen die Argumente. Katharina Dröge, Abgeordnete der Grünen, sagt am Telefon, die Konzerninteressen würden bereits durch den nationalen Investitionsschutz garantiert. «Das Urteil des Verfassungsgerichts zeigt, dass auch Vattenfall als ausländischer Konzern klagen kann.» Mit der Möglichkeit, vor dem ICSID zu klagen, habe Vattenfall gegenüber RWE und Eon ein Sonderrecht. «Damit wird das Prinzip der Gleichbehandlung verletzt.»

Dröge räumt ein, dass der Rechtsstaat in Entwicklungsländern oft in schlechtem Zustand sei. Konzerne hätten jedoch die Möglichkeit, für Investitionen in solchen Ländern Versicherungen abzuschliessen – tatsächlich ist gemäss Unctad völlig unklar, ob Investitionsschutzabkommen ärmeren Länder wirklich zu Investitionen verhelfen. Zudem würden die Abkommen den politischen Druck von diesen Ländern nehmen, sich rechtsstaatlich zu entwickeln. «Das ist falsch.»

Zweiter Punkt: Die Abkommen untergraben die Demokratie. Das Prinzip der «gerechten und billigen» Behandlung könnte so weit ausgelegt werden, kritisiert Dröge, dass Regierungen kaum noch Entscheide treffen könnten, die das Geschäft ausländischer Investoren tangierten. «Oft genügt bereits die Gefahr, verklagt zu werden, um ein Land von einem Gesetz abzubringen.» Dröge nennt etwa Neuseeland, das ein Vorhaben für ein strengeres Tabakgesetz ausgesetzt hatte, weil Philip Morris von Hongkong aus Australien für eine ähnliche Regulierung verklagt hatte. Umgekehrt müssten sich die Konzerne zu nichts verpflichten: Dröge bemängelt, dass die Abkommen keinerlei Umwelt-, Sozial- und Menschenrechtsartikel enthielten, auf deren Grundlage man gegen Konzerne vorgehen könnte. «Die Abkommen sind allein ein Recht für Konzerne, um Staaten zu verklagen.»

Der dritte Punkt: Am Ende sind es AnwältInnen grosser Wirtschaftskanzleien, die anhand der Abkommen über ganze Länder richten. Dies hinter verschlossenen Türen, ohne ihr Urteil öffentlich begründen zu müssen – und ohne dass die Länder die Möglichkeit haben, Rekurs dagegen einzulegen. Ein Skandal.

Die Kritik, die Sigmar Gabriel auch von seiner eigenen Basis laut zu hören bekommt, hat jüngst einiges bewirkt: Im Ceta-Abkommen werden etwa Umwelt-, Sozial- und Menschenrechte immerhin erwähnt und Prinzipien wie die «gerechte und billige» Behandlung von Investoren enger definiert. Hinzu kommen Initiativen, um die richterliche Unabhängigkeit zu stärken oder die Gerichte transparenter zu machen. Bis heute gehen all diese Reformen jedoch nicht sehr weit.

Entweder macht das globale System des Investitionsschutzes einen gigantischen Schritt nach vorne; dafür müssten die alten Verträge durch neue ersetzt werden, die die Demokratie wahren, Konzerne in die Verantwortung zwingen und von RichterInnen an öffentlichen Gerichtshöfen ausgelegt werden. Oder der Widerstand wird so gross, dass die Kanonenboote des 21. Jahrhunderts versenkt werden – vor allem dann, wenn das ICSID Deutschland zur Zahlung von 4,7 Milliarden Euro verdonnert.

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