Nr. 12/2019 vom 21.03.2019

«Wir erwarten von der Schweiz einen Plan B»

Vor dem Urnengang über den Steuer-AHV-Deal im Mai schaltet sich erstmals der Steuerpolitikchef der OECD, Pascal Saint-Amans, in die Debatte ein. Während der Deal überfällige OECD-Standards umsetzen soll, rollt längst die nächste Globalreform auf die Schweiz zu.

Interview: Yves Wegelin, Paris

Pascal Saint-Amans: «Viele Regierungen sind überzeugt, dass die Globalisierung reguliert werden muss. Das Verhalten der Schweiz steht dem entgegen.» Foto: Jean Paul Guilloteau, Laif

WOZ: Herr Saint-Amans, wie attraktiv ist das Steuerparadies Schweiz noch?
Pascal Saint-Amans: Mit dem Tod des Bankgeheimnisses hat sich die Schweiz von ihrem Geschäft mit unversteuerten Geldern verabschiedet. Es gibt noch einiges zu tun. Nachdem einst völlige Verschwiegenheit herrschte, haben wir heute weitgehende Transparenz, die sich noch verbessern lässt. Daneben hat die Schweiz seit jeher ein ziemlich wettbewerbsfähiges Steuerangebot für globale Konzerne …

Wie attraktiv ist sie hier?
Die OECD hat die Möglichkeiten in den letzten Jahren stark eingeschränkt. Entsprechend stimmt die Schweiz Mitte Mai über die Abschaffung von Sonderregimes etwa für Holdings ab, die sie allerdings durch neue Steuervergünstigungen kompensieren will. Ob die Schweiz unter dem Strich damit unattraktiver wird, ist schwierig zu sagen: Es hängt davon ab, wie stark die Kantone ihren Spielraum ausnutzen. Sicher ist, dass die Schweiz damit keine Umkehr ihrer Steuerpolitik vollzieht.

Wird die OECD die Schweiz auf eine Liste unkooperativer Steueroasen setzen, wenn die Reform abgelehnt wird?
Die Antwort lautet Nein. Allerdings müsste die Schweiz rasch handeln, wenn die Reform abgelehnt wird: Sie könnte sich nicht nochmals zwei Jahre Zeit für eine erneute umfassende Reform nehmen. Wir würden erwarten, dass sie einen Plan B vorlegt, um erst einmal die Sonderregimes abzuschaffen. Anders als die OECD wird die EU allerdings die Schweiz sonst auf ihre schwarze Liste setzen.

Was halten Sie von den neuen Steuerabzügen wie der Patentbox, mit denen die Schweiz Gewinne aus Patenten tiefer besteuern will?
Wenn Sie fragen, ob die geplanten Anreize zulässig sind, dann ist die Antwort Ja. Wenn Sie fragen, ob Patentboxen ein gutes Instrument sind, dann sage ich, dass das schwierig zu bewerten ist. Untersuchungen zeigen, dass Patentboxen nicht unbedingt mehr Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten anziehen, sondern oftmals Anreize für Steuerstrukturierungen bieten.

Müsste die Schweiz die neuen Abzüge in zehn Jahren ohnehin wieder abschaffen, weil sie bis dahin bereits wieder verboten sind?
Nein, hier zeichnet sich keine Reform ab. Anders sieht es bei der Besteuerung von digitalen Konzernen aus.

Darauf kommen wir gleich. Die OECD war einst glühende Verfechterin des Steuerwettbewerbs, heute will sie ihn eindämmen. Was ist geschehen?
Die Welt hat sich verändert! In der Finanzkrise begaben sich die Regierungen auf die Suche nach zusätzlichen Steuereinnahmen, um die Banken zu retten und steigende Defizite zu bezahlen. Hinzu kommen die sozialen Auswirkungen der Finanzkrise, die Ungleichheit. Die Toleranz für Steuerhinterziehung und -vermeidung ist rasant gesunken. Viele Regierungen sind überzeugt, dass die Globalisierung reguliert werden muss. Das Verhalten der Schweiz steht dieser Entwicklung entgegen.

Was meinen Sie damit?
Die Schweiz will sich von niemandem sagen lassen, was sie zu tun hat. Schön. Aber die anderen Länder, die unter Steuervermeidung leiden, sind auch souverän, und sie beginnen, sich zu verteidigen. Die Schweiz ist auf multilaterale Regeln angewiesen, wenn sie einen Wirtschaftskrieg verhindern will, der ihr weit mehr schaden würde. Was ist passiert, als sie am Bankgeheimnis festhielt? Die Strafgerichte anderer Länder haben Banker ins Gefängnis gesteckt und ihre Banken mit Milliarden gebüsst.

Sie spielen auf die kürzliche Milliardenstrafe an, die die französische Justiz gegen die UBS verhängt hat …
Ja.

Die Regierungen verhalten sich widersprüchlich: Gleichzeitig haben die USA und viele andere Länder ihre Steuern gesenkt.
Eine Steuersenkung widerspricht nicht dem Versuch, den Steuerwettbewerb zu bremsen. Ein gutes Steuersystem hat wenige Vergünstigungen und dafür niedrige Steuersätze. In einem System mit vielen Löchern zahlt der kleine Laden um die Ecke die Zeche, weil er im Gegensatz zu Konzernen nicht von Sondervergünstigungen profitieren kann. Die OECD sagt: Wenn ihr die Sätze senken wollt, dann müsst ihr die Vergünstigungen reduzieren. Das bekommt der kleine Laden nicht zu spüren, gleichzeitig profitiert er aber von niedrigen Sätzen.

Wie angesprochen, läuft in der OECD bereits eine neue Grossreform: Neu sollen nicht nur jene Länder Steuern eintreiben können, in denen die Firmen sitzen, sondern auch die Absatzmarktländer. Unter anderem weil vor allem Digitalkonzerne ihre Profite aus den Nutzerdaten schöpfen. Zeichnet sich eine Mehrheit für eine konkrete Reform ab?
Ich werde mir keine Freunde machen, weil die Länder nicht wollen, dass ich mich auf eine Seite schlage. Ich beobachte aber eine interessante Konvergenz zwischen den USA, China und aufstrebenden Märkten wie Indien. Die USA wollen, dass die Gewinne aller Firmen stärker durch die Absatzmarktländer besteuert werden können, nicht nur jene der Digitalfirmen. Indien will dagegen, dass Steuern nach einem bestimmten Schlüssel auf die verschiedenen Länder aufgeteilt werden. Die Ansätze lassen sich verbinden.

Bundesrat Ueli Maurers Finanzdepartement beharrt darauf, dass jene Länder Firmen besteuern dürfen, in denen produziert wird. Verstehen Sie das?
Ja, sicher. Doch demgegenüber steht das Interesse aufstrebender Märkte, die sagen: Sorry, Leute, ihr macht mit euren Mercedes oder Louis-Vuitton-Taschen nur Profit, weil wir die Produkte kaufen. Das Gleiche sagt Frankreich bei Google: Der Konzern macht seine Profite mit den Daten, die er von uns sammelt. Hinzu kommt, dass Konzerne riesige Profite in Länder verschieben, in denen sie kaum Steuern zahlen. Die Länder, die bisher leer ausgehen, fordern nun auch ein Stück der Steuereinnahmen.

Hier setzt ein weiterer OECD-Vorschlag an, hinter dem die US- und die französische Regierung stehen: Besteuert ein Land Firmen unter einem bestimmten Mindeststeuersatz, sollen andere Länder, in denen die Firmen ebenfalls präsent sind, die Differenz einsacken können.
Ja, das haben die USA mit ihrer kürzlich erfolgten Steuerreform eingeführt. Sie sagen: Wir haben nichts dagegen, wenn Länder globale Unternehmen nicht besteuern – doch in diesem Fall besteuern wir. Die europäischen Staaten schauen nun auf die USA und fragen sich, ob sie vielleicht dasselbe tun sollten.

Am Ende hat das den gleichen Effekt wie eine Harmonisierung der Steuersätze: Niemand wird gezwungen, Steuern einzutreiben, doch wenn ein Land es nicht macht, tun es die anderen an seiner Stelle.
So ist es.

Sind die OECD-Reformen eine Suche nach sozialer Gerechtigkeit oder nicht eher der Versuch der USA, Deutschlands oder Frankreichs, ihre Interessen durchzusetzen?
Ich glaube, dass es eine Konvergenz dieser beiden Ziele gibt.

Maurers Finanzdepartement stellt sich erwartungsgemäss auch gegen Mindeststeuersätze. Wie heftig ist die Opposition aus der Schweiz?
Vor zehn Jahren sagte die Schweiz: Nicht mit uns. Mittlerweile glaube ich, dass die Schweiz ihre Lektion gelernt hat. Heute erlebe ich die Schweiz als konstruktiv, sie beteiligt sich am Prozess.

Der Wirtschaftsverband Economiesuisse hat die neusten OECD-Vorschläge in seiner Stellungnahme in der Luft zerrissen.
Surprise, surprise! Es ist wichtig, dass die Interessen der Wirtschaft in der Diskussion repräsentiert werden. Am Ende ist es jedoch an der Regierung, Position zu beziehen.

Wie schätzt die OECD die steuerlichen Auswirkungen ein?
Kleine Volkswirtschaften wie die Schweiz könnten etwas verlieren, doch wir sprechen hier nicht von massiven Auswirkungen. Aber nochmals: Grosse Länder haben bereits begonnen, unilaterale Massnahmen zu ergreifen. Wer sich nicht anpasst, schaut harten Zeiten entgegen.

Pascal Saint-Amans (50) ist seit 2012 Direktor des OECD-Zentrums für Steuerpolitik und -verwaltung in Paris. Vor seiner OECD-Tätigkeit arbeitete er im französischen Finanzministerium.

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